La reforma de la LOTT y los nuevos pliegos concursales a debate


El pasado jueves, 20 de marzo, se celebró en Madrid el III Encuentro de “Transporte Regular de Viajeros por Carretera: Novedades en la Reforma de la LOTT y nuevos pliegos de condiciones para la licitación de la adjudicación del servicio de transporte regular de viajeros por carretera”, organizado por Unidad Editorial y patrocinado por Grupo Avanza, que también contó con la colaboración de ASINTRA y FENEBÚS.

Carmen Librero, secretaria general de Transporte del Ministerio de Fomento, fue la encargada de realizar la apertura de honor del acto, con la intervención “Consideraciones sobre el transporte de viajeros por carretera en el momento de adecuación al ordenamiento europeo, de reforma de la LOTT y de celebración de nuevos concursos”.

Para la Secretaria General, el transporte de viajeros por carretera es un modo clave, que practica la cohesión social de todo el Estado, prestando especial atención a los grupos más vulnerables. Un sector profesionalizado, con una media de de 11,5 vehículos por empresa.

“Las líneas regulares, continuó, son servicios públicos prestados por empresas contratistas de la Administración que han demostrado su eficiencia y eficacia, ejecutándose con notable calidad, por lo que hay que trabajar para garantizar su continuidad. Un sistema solidario (los tráficos rentables soportan a los no rentables o ineficientes) que la UE tomó como base en el Reglamento 1370”.

Respecto a la modificación de la LOTT, Carmen Librero explicó que “la situación económica actual exige llevar a cabo una serie de reformas para impulsar la competitividad y el crecimiento de las empresas, siendo en este contexto en el que se enmarca la reforma del transporte por carretera, un sector estratégico como motor de la economía”. Para el Ministerio de Fomento esta reforma supondrá, además de un mayor equilibrio económico y un aumento de la eficacia empresarial, una mejora del servicio público que se presta a los viajeros, una mejora de las condiciones de competencia y del régimen sancionador.

Sobre la renovación de los concursos de las líneas regulares, en los próximos años vencerán 66 concesiones, explicó que el proceso de judicialización que se está produciendo ha provocado que el Ministerio esté en una situación de “stand by”, de reflexión.

Finalmente se refirió al plan de racionalización de las líneas ferroviarias, que está poniendo en marcha su Departamento, y que podría trasladar servicios del tren al autobús en aras de un transporte colectivo en el que se utilice el modo más eficiente en cada caso, garantizando siempre la seguridad y la calidad del servicio para el ciudadano.

Acompañando a la Secretaria General en la mesa inaugural estuvieron presentes Carlos Morán, redactor de EXPANSIÓN, y Jesús López Torralba, director general del GRUPO AVANZA, quien hizo hincapié en la situación de incertidumbre actual que atraviesa el sector, con un marco económico que no es favorable para la modificación de la LOTT, apara a continuación detallar los principales problemas que afectan al transporte en autobús, entre otros: la constante caída de la movilidad, el incremento de costes para los operadores (especialmente el del combustible), la morosidad de las administraciones públicas, la judicialización de los concursos de los servicios regulares y la agresiva política de precios de RENFE, que pone en peligro algunas concesiones. Para López Torralba “el de transporte de viajeros por carretera es un sector regulado que funciona y funciona bien y que ya ha ido cambiando a lo largo de los años según se ha ido necesitando”, añadió.

Este encuentro sectorial, en el que se dieron cita todos los agentes implicados (Administración Central, empresas privadas, federaciones empresariales, etc.), comenzó con la ponencia Novedades de la Reforma de la Ley de Ordenación de Transporte Terrestre, en la que participaron Germán Fernández Farreres, catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Complutense, y Eloy García, catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Complutense. Para Germán Fernández el proyecto de modificación de la LOTT no depara grandes cambios ni novedades, manteniéndose el mismo modelo de gestión, “este proyecto es más significativo por lo que omite que por lo que dice”, afirmó. A su vez, Eloy García señaló que esta modificación debería haber sido una oportunidad única para reparar la problemática existente en el sector del transporte de viajeros por carretera, haciendo después un repaso de las grandes claves que echa en falta en el proyecto, como son: la idea de movilidad, unida al transporte; la necesaria financiación pública para el funcionamiento del transporte urbano, con una norma específica para este sector; una regulación de la movilidad exclusiva para el sector de transporte de viajeros (separándose del de mercancías); la posibilidad de calificar la prestación de los servicios, premiándose la buena ejecución; así como el necesario diálogo entre Administración y sector.

A continuación, Tomás Ramón Fernández, catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Complutense, hizo una meticulosa exposición sobre la libre competencia y el sistema concesional en el servicio de transporte de viajeros por carretera, así como las consideraciones jurídicas sobre el sistema concesional y su conexión con el ordenamiento europeo.

Benito Bermejo Palacios, subdirector general de Gestión, Análisis e Innovación del Transporte Terrestre del Ministerio de Fomento, fue el encargado del Análisis de los pliegos de condiciones para la licitación, por procedimiento abierto, de la adjudicación del contrato de servicio público de transporte regular permanente y de uso general de viajeros por carretera dependientes del Ministerio de Fomento. Comenzó su intervención centrándose en el desarrollo del proceso concursal en los últimos años. En 2006 la Administración General del Estado era titular de 108 concesiones, que vencen entre 2007 y 2018, con dos picos de vencimientos en 2012 (17 concesiones) y en 2013 (49 concesiones). En 2007 se firmó un protocolo para fijar los criterios de los concursos- previo acuerdo con las asociaciones empresariales de transporte, sindicatos, asociaciones de usuarios, de personas con movilidad reducida y de carroceros y fabricantes- licitándose con estos pliegos 18 concursos hasta 2011, de los cuales 9 fueron objeto de recurso. A esto se suma en diciembre de 2009 la entrada en vigor el Reglamento CE 1370/2007, que introdujo nuevas definiciones sobre las obligaciones de servicio público, el derecho exclusivo, la compensación por servicio público y el servicio integrado. En 2011 se modifican de nuevo los pliegos, adecuándose a las sentencias del Tribunal Superior de Justica de Madrid y al nuevo reglamento comunitario, con dos nuevas licitaciones. A finales de 2011 se produce un cambio de legislatura y en 2012 se pone en marcha el proceso de modificación de la LOTT, dando también un aire nuevo a los pliegos, en los que se introducen nuevos criterios de valoración. A finales de 2012 se licitan 5 nuevos concursos, que se encuentra ahora en tramitación (uno de ellos quedó desierto). Finalmente, el pasado mes de febrero, se produce otro hito relevante al publicarse las sentencias del Tribunal Superior de Justicia, contra dos recursos de tasación.

Según explicó Bermejo, los principales cambios que se introducen son: un mayor control económico por parte de la Administración de los contratos mediante la inclusión de una cláusula que obligue al concesionario a adherirse para el control directo de los datos de explotación del servicio y la implantación de un modelo normalizado de contabilidad analítica; el establecimiento de un canon o participación que el adjudicatario hubiera de satisfacer a la Administración; la implantación de la posibilidad de establecer tarifas flexibles por parte del contratista; la potenciación de la intermodalidad; la exigencia de disponer de certificación de la norma UNE EN ISO 14001; la confirmación de obligación a subrogarse como empleador en las relaciones del antiguo concesionario; se incorpora dentro de las cláusulas del pliego, la exigencia con carácter de esencial de presentar un plan de explotación del servicio; se incluyen en los pliegos causas expresas de resolución de los contratos porque se estima que es la única manera de garantizar el cumplimiento de determinadas obligaciones en él establecidas.

Para Fomento estos cambios, con los que se busca poder seguir con la renovación concursal, supondrían un refuerzo del nivel de concurrencia; la desaparición del derecho de preferencia; la optimización del nivel de ocupación de los autobuses; el mantenimiento del principio de exclusividad; un incremento de la transparencia y eficacia en la gestión de los servicios; el establecimiento de la posibilidad de introducir el pago de un canon por el adjudicatario; la supresión de las revisiones extraordinarias, con carácter general; la posibilidad de adjudicación directa; la agilización de la adjudicación directa o el acuerdo de prórroga; así como la armonización de la legislación específica con la legislación de contratos del sector público.

En este contexto, con la mayoría de los concursos en el aire, el Subdirector General expresó la gran inseguridad jurídica e incertidumbre que existe para todo el sector (licitadores, posibles licitadores, Administración…), por lo que el Ministerio ha abierto un período de reflexión para valorar la situación y buscar las mejores soluciones, con el objetivo de reimpulsar definitivamente el proceso, pero con suficientes garantías.

Concluyó su ponencia recalcando la importancia del sistema concesional español, “que hay que mantener y fortalecer, ya que aporta transparencia al mercado, vertebra el territorio como ningún otro modo y ofrece servicios de gran calidad y muy competitivos”.

La visión de las empresas operadoras respecto a la apertura concursal, las novedades incluidas en los nuevos pliegos, fue expuesta por Juan Calvo, presidente de FENEBUS, y Rafael Barbadillo, presidente del Consejo Nacional de Transportes Terrestres (CNTT), del Comité Nacional de Transportes por Carretera (CNTC), del Consejo del Transporte y la Logística de CEOE y de ASINTRA.

En su intervención, Rafael Barbadillo expuso el momento de gran incertidumbre por el que atraviesa el sector, con: una grave crisis económica general; la constante disminución de la movilidad (-22%); el gran incremento de costes (especialmente el del combustible, que acumula una subida de más del 60% desde 2009); las dificultades en el acceso al crédito; la eliminación de las deducciones a la Seguridad Social; el gran desequilibrio entre las tarifas y los costes; la morosidad de las administraciones Públicas; las diversas reformas normativas puestas en marcha (reforma de la LOTT, Orden de Documentos de Control, Orden de Contabilidad Analítica, Orden de Condiciones Generales de Contratación, Orden de Acceso al Mercado, reforma del ROTT, posible modificación de los pliegos concursales, reforma del Reglamento General de Circulación); el proceso de renovación concesional judicializado; así como la competencia con otros modos.

Respecto a la reforma de la LOTT, iniciativa que llega desde la Administración, explicó que muchas de las modificaciones que se incluyen en el proyecto de Ley se podrían haber realizado posteriormente al reformar el Reglamento (ROTT). Para el presidente de ASINTRA la reforma de la LOTT debería tener como principales resultados: la recuperación de la unidad de mercado; una mayor coordinación entre modos; ganar mayor tamaño empresarial; dotar de mayor versatilidad y flexibilidad a las empresas; incrementar el uso de nuevas tecnologías; una mayor profesionalización; la mejora de la imagen del sector; y la reducción de las cargas administrativas. En este sentido solicitó al Ministerio, al igual que se hace ahora con la reglamentación europea (p. ej. Reglamento CE 1370/2007), la transitoriedad de las medidas impulsadas por esta reforma.

En cuanto al transporte discrecional, hizo hincapié en la necesaria concentración empresarial y en la creación de programas específicos de fortalecimiento empresarial, así como la inclusión de este modo en el Plan Nacional de Turismo.

“Es necesaria una mayor seguridad y certidumbre para los empresarios, para lo que es necesario clarificar la situación actual y dotar al sector de estabilidad normativa”, subrayó. Para Barbadillo, el equilibrio económico de los contratos es clave, así como la concentración empresarial, la adaptación de la oferta a la demanda, la unidad de mercado, la desaparición de las asimetrías con otros mercados o la transitoriedad en las medidas. “Tenemos un sector que es muy competitivo, clave para el transporte del siglo XXI”, concluyó.

A su vez, Juan Calvo señaló que aunque los objetivos de la reforma de la LOTT son muy “loables”, el sector se encuentra envuelto en una grave situación económica, por lo que el momento no se presenta como el más adecuado para acometer esta reforma y sugirió esperar a la llegada de tiempos mejores.

En último lugar intervino Jorge Botella Carretero, Consejero de Cuatrecasas, Gonçalves Pereira, explicando el nuevo marco legal para la adjudicación de los contratos de gestión de servicio público de transporte regular de viajeros de uso general.

Para finalizar y como conclusiones de la jornada, Jesús López Torralba se refirió al transporte en autobús como un “modo eficaz, eficiente y profesionalizado, que necesita ser dotado de unidad de mercado y de estabilidad normativa, con una ley que enmarque los concursos para su protección”.

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